Comentando o TCU nº 11. Acórdão nº 1626/2022 – Plenário. 25.07.2023.
Jurisprudência:
Acórdão nº 1626/2022 – Plenário (Auditoria, Relator Ministro-Substituto Marcos Bemquerer)
Licitação. Obras e serviços de engenharia. Orçamento estimativo. Sinapi. Sicro. Priorização.
O Sinapi e o Sicro representam fontes prioritárias para a orçamentação de obras e serviços de engenharia em licitações que prevejam o uso de recursos dos orçamentos da União, devendo restar demonstrada a inviabilidade de sua utilização para que outros sistemas oficiais de custos possam ser adotados como referência (arts. 3º, 4º e 6º do Decreto 7.983/2013).
Comentário LCT:
Com o propósito de padronizar os preços de obras e serviços de engenharia em âmbito nacional, foram criados o Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil – Sinapi e o Sistema de Custos Referenciais de Obras – Sicro que contemplam variação de custos de insumos, materiais, maquinário, equipamentos e mão de obra das diversas regiões do país e possuem contantes atualizações.
Nos casos em que ocorrem execução de obras em Estados ou Municípios, com parte de recursos custeados pela União geralmente transferidos mediante convênio, comumente surge embate ou dúvida sobre a utilização dos preços do Sinapi e do Sicro como referência, enquanto alguns entes federativos possuem sistemas próprio de preços, por vezes refletindo especificidades da região.
Frequentemente o Tribunal de Contas da União – TCU aponta indícios de irregularidades em relatórios de auditoria, sinalizando prejuízo ao erário decorrente de superfaturamento ou sobrepreço em contratação com valor superior ao obtido nos referidos sistemas oficiais de custos.
Especificamente, o Decreto nº 7.893/2013 estabelece regras e critérios para elaboração do orçamento de referência de obras e serviços de engenharia, contratados com recursos da União, com objetivo de padronizar a metodologia para elaboração do orçamento de referência e estabelecer parâmetros para o controle da aplicação dos recursos.
O art. 2º do diploma define o orçamento de referência como o “detalhamento do preço global de referência que expressa a descrição, quantidades e custos unitários de todos os serviços, incluídas as respectivas composições de custos unitários, necessários à execução da obra e compatíveis com o projeto que integra o edital de licitação”. Na sequência, o Capítulo II do Decreto estabelece regras para a elaboração do orçamento de referência:
Art. 3º O custo global de referência de obras e serviços de engenharia, exceto os serviços e obras de infraestrutura de transporte, será obtido a partir das composições dos custos unitários previstas no projeto que integra o edital de licitação, menores ou iguais à mediana de seus correspondentes nos custos unitários de referência do Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil – Sinapi, excetuados os itens caracterizados como montagem industrial ou que não possam ser considerados como de construção civil.
Parágrafo único. O Sinapi deverá ser mantido pela Caixa Econômica Federal – CEF, segundo definições técnicas de engenharia da CEF e de pesquisa de preço realizada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE.
Art. 4º O custo global de referência dos serviços e obras de infraestrutura de transportes será obtido a partir das composições dos custos unitários previstas no projeto que integra o edital de licitação, menores ou iguais aos seus correspondentes nos custos unitários de referência do Sistema de Custos Referenciais de Obras – Sicro, cuja manutenção e divulgação caberá ao Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes – DNIT, excetuados os itens caracterizados como montagem industrial ou que não possam ser considerados como de infraestrutura de transportes.
Art. 5º O disposto nos arts. 3º e 4º não impede que os órgãos e entidades da administração pública federal desenvolvam novos sistemas de referência de custos, desde que demonstrem sua necessidade por meio de justificativa técnica e os submetam à aprovação do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão.
Parágrafo único. Os novos sistemas de referência de custos somente serão aplicáveis no caso de incompatibilidade de adoção dos sistemas referidos nos arts. 3º e 4º, incorporando-se às suas composições de custo unitário os custos de insumos constantes do Sinapi e Sicro.
Art. 6º Em caso de inviabilidade da definição dos custos conforme o disposto nos arts. 3º, 4º e 5º, a estimativa de custo global poderá ser apurada por meio da utilização de dados contidos em tabela de referência formalmente aprovada por órgãos ou entidades da administração pública federal em publicações técnicas especializadas, em sistema específico instituído para o setor ou em pesquisa de mercado.
Em reforço, a Lei nº 14.133/2021 (Nova Lei de Licitações) estabeleceu no art. 23, § 2º, que o valor estimado da contratação deve observar os preços de bancos de dados públicos e, especialmente, para obras e serviços de engenharia a composição dos custos unitários obtida do Sinapi e do Sicro:
Art. 23. O valor previamente estimado da contratação deverá ser compatível com os valores praticados pelo mercado, considerados os preços constantes de bancos de dados públicos e as quantidades a serem contratadas, observadas a potencial economia de escala e as peculiaridades do local de execução do objeto. […]
§ 2º No processo licitatório para contratação de obras e serviços de engenharia, conforme regulamento, o valor estimado, acrescido do percentual de Benefícios e Despesas Indiretas (BDI) de referência e dos Encargos Sociais (ES) cabíveis, será definido por meio da utilização de parâmetros na seguinte ordem:
I – composição de custos unitários menores ou iguais à mediana do item correspondente do Sistema de Custos Referenciais de Obras (Sicro), para serviços e obras de infraestrutura de transportes, ou do Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices de Construção Civil (Sinapi), para as demais obras e serviços de engenharia;
II – utilização de dados de pesquisa publicada em mídia especializada, de tabela de referência formalmente aprovada pelo Poder Executivo federal e de sítios eletrônicos especializados ou de domínio amplo, desde que contenham a data e a hora de acesso;
III – contratações similares feitas pela Administração Pública, em execução ou concluídas no período de 1 (um) ano anterior à data da pesquisa de preços, observado o índice de atualização de preços correspondente;
IV – pesquisa na base nacional de notas fiscais eletrônicas, na forma de regulamento.
Tem-se que o orçamento estimado em licitações, para contratação de obras e serviços de engenharia com recursos da União, por regra deverá ser formado a partir das composições dos custos unitários dos sistemas Sicro e Sinapi. A jurisprudência da Corte de Contas prepondera nesse sentido:
A Administração Pública deve observar, em suas licitações de obras e serviços de engenharia, os referenciais oficiais de mercado, em especial o Sinapi e o Sicro, justificando tecnicamente a adoção de valores distintos dos constantes desses sistemas. (Acórdão 2056/2015-TCU-Plenário, rel. Ministro Augusto Nardes)
As regras e os critérios para elaboração de orçamentos de referência de obras e serviços de engenharia pela Administração Pública devem se basear precipuamente nos sistemas referenciais oficiais de custo (Sinapi e Sicro), estabelecidos no Decreto 7.983/2013 – no caso de certames fundamentados na Lei 8.666/1993 que prevejam o uso de recursos dos orçamentos da União -, bem como no art. 8º, §§ 3º, 4º e 6º, da Lei 12.462/2011, e no art. 31, §§ 2º e 3º, da Lei 13.303/2016. Tais referenciais consideram, de forma direta ou indireta, os parâmetros salariais e outras disposições de instrumentos de negociação coletiva de trabalho na formação de custos com a mão de obra. (Acórdão nº 719/2018-TCU-Plenário, rev. Ministro Benjamin Zymler)
Ocorre que a obrigatoriedade de utilização de Sicro e Sinapi não é absoluta, comportando exceções nas hipóteses de a) execução de itens caracterizados como montagem industrial ou que não possam ser considerados como de construção civil; b) uso de outros sistemas de referência, aprovados do Ministério do Planejamento, mediante justificativa técnica e demonstração de incompatibilidade com Sinapi e Sicro; c) a partir da demonstração de inviabilidade de Sinapi e Sicro, utilização de tabela de referência, aprovada por órgãos ou entidades da aprovada por órgão da Administração Pública Federal, definida com base em publicações técnica especializadas, sistema específico do setor ou pesquisa de mercado.
Importante observar que em muitos casos o Sinapi e o Sicro não contemplam os serviços objeto de execução regionalizada, exigindo-se a busca de informações em outras fontes de preços para exame do orçamento da obra. Isso ocorre quando se trata de serviços específicos ou executados em determinadas regiões do país, com características geográficas destacadas, cabendo análise de adequação das composições das referências oficiais à realidade dos serviços da obra orçada. Nesse sentido também caminha a jurisprudência do TCU:
A análise para aferição de sobrepreço ou de superfaturamento deve considerar a realidade fática enfrentada pelo gestor e as peculiaridades atinentes à execução de cada empreendimento. Considera-se afastado o indício de sobrepreço inicialmente detectado se as peculiaridades do empreendimento justificam a adoção de custos unitários, em média, 8,9% acima dos valores indicados no Sinapi. (Acórdão nº 678/2008 – TCU – Plenário)
Nesse contexto surge a importância dos sistemas referenciais mantidos por órgãos estaduais ou municipais, utilizados como parâmetro para orçamento estimado e planilha de preços dos licitantes nos certames. Diante da demonstração de inviabilidade da utilização de Sinapi ou Sicro, mediante justificativa fundamentada em que se apresente incompatibilidade técnica dos itens a serem executados, passa a ser recomendável a utilização dos preços de outros sistemas da Administração para balizamento dos preços referenciais de mercado.
Esse é o ponto de atenção que gestores públicos devem ser para definição do orçamento estimado nas contratações de obras e serviços de engenharia que envolvam recursos federais e que os licitantes precisam observar na composição de custos unitários para a formulação das propostas, para evitar o risco de alegação de superfaturamento ou sobrepreço nos contratos.