Comentando o TCU nº 14. Acórdão nº 2.271/2026 – Plenário
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Em síntese: em licitações de serviços contínuos com dedicação exclusiva de mão de obra, o número de trabalhadores estimado no edital não constitui, em regra, requisito imutável. A proposta com equipe inferior deve ser examinada à luz da produtividade, da metodologia operacional e da exequibilidade. Se aceita, a contratada permanece vinculada à solução ofertada e suporta, em princípio, o ônus de eventual subdimensionamento.
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Assunto
Licitação. Serviços contínuos com dedicação exclusiva de mão de obra. Proposta. Dimensionamento da equipe. Quantitativo de trabalhadores. Caráter referencial. Produtividade. Metodologia operacional. Exequibilidade. Diligência. Responsabilidade da contratada pelo subdimensionamento.
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Jurisprudência
[1] TCU. Acórdão nº 2.271/2026-Plenário. Representação. Rel. Min. Jorge Oliveira.
LICITAÇÃO. SERVIÇOS CONTÍNUOS COM DEDICAÇÃO EXCLUSIVA DE MÃO DE OBRA. DIMENSIONAMENTO DA EQUIPE. É irregular a desclassificação de proposta apenas por prever quantitativo de trabalhadores inferior ao estimado no instrumento convocatório. Devem ser avaliadas a produtividade, a metodologia operacional e a exequibilidade da solução ofertada. Aceita a proposta, a contratada vincula-se aos termos ofertados e assume o ônus de eventual erro no dimensionamento dos recursos necessários à execução contratual.
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Comentário LCT
A contratação de serviços contínuos com dedicação exclusiva de mão de obra suscita uma questão recorrente nas licitações públicas: até que ponto o quantitativo de trabalhadores estimado pela Administração vincula a estrutura operacional que deverá ser apresentada pelos licitantes?
A resposta oferecida pelo Tribunal de Contas da União no Acórdão nº 2.271/2026-Plenário é particularmente relevante porque delimita, com maior precisão, a função do dimensionamento administrativo da mão de obra. A Administração deve conhecer as características do serviço, estimar os recursos necessários, formar adequadamente o orçamento e estabelecer padrões objetivos de desempenho. Isso, porém, não significa que o modelo operacional concebido no planejamento deva ser reproduzido de forma idêntica por todos os concorrentes.[1][2]
A decisão reforça uma orientação que vem se consolidando na jurisprudência do TCU, de que a Administração contrata a prestação do serviço e os resultados dela esperados, e não, como regra, o simples fornecimento de uma quantidade predeterminada de empregados. A distinção repercute diretamente na forma de julgar propostas que apresentem produtividade, equipamentos, métodos de trabalho ou quantitativos de pessoal distintos dos utilizados na elaboração do orçamento estimativo.[1]
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1. O caso concreto: 7 ou 10 serventes?
O Acórdão nº 2.271/2026-Plenário decorreu de representação formulada no âmbito do Pregão Eletrônico nº 90004/2026, promovido pelo Centro de Preparação de Oficiais da Reserva e Colégio Militar de Belo Horizonte, destinado à contratação de serviços continuados de limpeza e conservação, com dedicação exclusiva de mão de obra.[1]
A empresa representante, primeira colocada após a etapa competitiva, apresentou proposta contemplando 7 serventes de limpeza, 4 capineiros, 1 jardineiro e 1 encarregado. O órgão licitante, entretanto, reputou obrigatórios os quantitativos constantes do Termo de Referência – 10 serventes, 6 capineiros, 1 jardineiro e 1 encarregado – e desclassificou a oferta em razão da redução da equipe.[1]
A controvérsia possuía uma particularidade de que o próprio conjunto documental da licitação utilizava metodologia baseada na metragem das áreas e em índices de produtividade. A memória de cálculo do edital conduzia, conforme o índice considerado, a quantitativos variáveis, entre aproximadamente 6,3 e 9,3 serventes e entre 4 e 6 capineiros. A proposta da representante, portanto, não decorria necessariamente de supressão arbitrária de postos, mas de organização operacional fundada em produtividade distinta.[1]
Para o TCU, a irregularidade não estava em a Administração questionar a redução da equipe. Estava em converter a mera comparação entre o efetivo ofertado e o estimado em fundamento suficiente para rejeição, sem efetiva análise da produtividade proposta, da metodologia de execução e da capacidade da solução de atender integralmente às necessidades administrativas.[1]
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2. O quantitativo administrativo é parâmetro de planejamento, não modelo operacional imutável
O entendimento do Tribunal encontra apoio direto na disciplina dos serviços terceirizados. O art. 3º da Instrução Normativa Seges/MPDG nº 5/2017 determina que o objeto seja definido como prestação de serviços, vedada sua caracterização exclusiva como fornecimento de mão de obra. O item 2.1, alínea “a”, do Anexo VII-B, por sua vez, orienta a Administração a não fixar, no ato convocatório, o quantitativo de mão de obra a ser utilizado, devendo adotar unidade de medida que permita dimensionar os recursos necessários à execução.[2]
Embora editada sob o regime legislativo anterior, a IN nº 5/2017 continua aplicável, no que couber, aos processos regidos pela Lei nº 14.133/2021, por força do art. 1º da Instrução Normativa Seges/ME nº 98/2022.[3]
A norma não impede que a Administração estime o número de trabalhadores necessário. Essa estimativa é indispensável ao estudo técnico preliminar, à formação do orçamento, à avaliação dos riscos e ao próprio julgamento das propostas. O que se afasta é a transformação automática da estimativa em estrutura operacional única e imutável, capaz de impedir que o mercado proponha soluções tecnicamente distintas para produzir o mesmo resultado.[1][2]
A distinção é essencial, vez que o quantitativo administrativo constitui referência de planejamento e controle, ao passo que os resultados, padrões de desempenho, frequências e requisitos definidos para o objeto constituem obrigações contratuais. Uma proposta não se torna irregular apenas porque pretende alcançar tais resultados mediante combinação diferente de pessoas, equipamentos, organização e métodos de trabalho.
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3. Produtividade diferenciada não se confunde com inexequibilidade
A possibilidade de produtividade distinta não decorre apenas de interpretação principiológica. O Anexo VII-A da IN nº 5/2017 exige que a proposta indique a produtividade adotada, o quantitativo de pessoal e os materiais e equipamentos empregados. O item 7.3 determina que o ato convocatório admita produtividades diferenciadas daquela utilizada pela Administração como referência, desde que não haja alteração do objeto ou violação à legislação e que, quando ultrapassadas as faixas referenciais, seja comprovada a exequibilidade da solução. O item 7.4 admite, ainda, adequações técnicas na metodologia de execução.[2]
Há, portanto, diferença jurídica entre divergência de produtividade e inexequibilidade. A utilização de produtividade superior à estimada pela Administração não demonstra, por si só, inviabilidade. Pode, contudo, justificar um ônus probatório mais intenso quando a solução se afasta de modo relevante dos parâmetros utilizados no planejamento.
No caso examinado, a redução de 10 para 7 serventes significaria, para o mesmo volume de serviços, produtividade individual aproximadamente 43% superior. Para os capineiros, a redução de 6 para 4 trabalhadores pressupunha produtividade cerca de 50% superior. O Tribunal reconheceu que essas diferenças eram expressivas e exigiam exame específico da viabilidade da proposta.[1]
O Acórdão nº 2.271/2026, portanto, não institui um direito irrestrito de reduzir postos de trabalho. O que assegura é a necessidade de exame material da solução ofertada. Quanto maior o afastamento em relação à estimativa administrativa, maior poderá ser a necessidade de justificativa técnica consistente.
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4. Exequibilidade: o julgamento deve ser concreto
A Lei nº 14.133/2021 fornece a conexão normativa decisiva. O art. 59 prevê a desclassificação das propostas que apresentem preços inexequíveis ou cuja exequibilidade não seja demonstrada quando exigida pela Administração. O § 2º autoriza expressamente a realização de diligências para aferir a viabilidade da oferta ou exigir do licitante sua demonstração.[4]
A lógica é que diante de dúvida tecnicamente fundada, a Administração deve investigar a proposta antes de concluir pela incapacidade de execução. No voto condutor do Acórdão nº 2.271/2026, o relator exemplificou que poderia ser solicitada uma matriz de capacidade operacional, demonstrando a distribuição dos empregados por áreas e horários, os equipamentos utilizados e a forma de cobertura de ausências e substituições.[1]
A demonstração pode envolver, conforme o objeto, memória de cálculo da produtividade, organização das escalas e jornadas, distribuição espacial e temporal das equipes, rendimento dos equipamentos, mecanização, tecnologia aplicada, experiência operacional anterior, tratamento de contingências e compatibilidade de todos esses fatores com os custos considerados na proposta.
A análise da exequibilidade deixa, assim, de ser meramente aritmética e passa a ser sistêmica. A questão decisiva não é saber, isoladamente, se foram ofertados 7 ou 10 serventes, mas verificar se a combinação entre pessoal, equipamentos, metodologia e custos permite executar integralmente o objeto, preservando o nível de serviço exigido.[1]
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5. A diligência como instrumento de competição e vantajosidade
O precedente se insere em linha mais ampla da jurisprudência do TCU sobre a rejeição automática de propostas consideradas aparentemente inexequíveis. A Súmula TCU nº 262 consagrou, ainda sob a legislação anterior, que o critério objetivo de inexequibilidade conduz a presunção relativa, devendo ser dada ao licitante oportunidade de demonstrar a viabilidade de sua oferta. Julgados posteriores vêm projetando essa racionalidade sobre a Lei nº 14.133/2021.[8][9]
A diligência exerce, nesse contexto, dupla função. De um lado, protege o interesse público contra propostas que apenas aparentam eficiência, mas ocultam subdimensionamento. De outro, evita que a Administração descarte ganhos legítimos de produtividade, inovação de métodos e organização empresarial apenas porque a solução não reproduz suas premissas estimativas.
A jurisprudência também dialoga com a doutrina de Marçal Justen Filho, reproduzida pelo próprio TCU ao destacar que, se o particular puder demonstrar concretamente a capacidade de executar a proposta, não é adequado impedir uma contratação potencialmente vantajosa com base apenas em presunção abstrata de inviabilidade.[9]
Em estudo recente sobre exequibilidade na Lei nº 14.133/2021, Ronny Charles e Lycia Oliveira Torres igualmente defendem a distinção entre indicadores objetivos de risco e a conclusão definitiva sobre a viabilidade, enfatizando a necessidade de instrução e demonstração concreta. Embora o estudo trate especificamente de obras e serviços de engenharia, sua premissa metodológica é compatível com o raciocínio adotado pelo TCU nos serviços terceirizados.[10]
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6. A evolução da jurisprudência do TCU
O Acórdão nº 2.271/2026 em análise desenvolve uma trajetória jurisprudencial já perceptível em julgamentos anteriores.
No Acórdão nº 16.637/2021 – Primeira Câmara, o TCU considerou inadequada a fixação de produtividade no patamar mínimo normativo sem demonstração de que aquele índice seria o único capaz de atender às necessidades da Administração, destacando a necessidade de preservar produtividade diferenciada quando tecnicamente exequível.[5]
No Acórdão nº 328/2023-Plenário, ao examinar contratação de serviços de limpeza, o Tribunal assentou que a licitante pode dimensionar número inferior de empregados a partir de produtividade própria, pois a definição dos recursos humanos necessários integra, em princípio, a esfera de organização empresarial da futura contratada, desde que assegurada a execução do objeto.[6]
Na sequência, o Acórdão nº 689/2024-Plenário considerou irregular Termo de Referência que fixava índices de produtividade sem admitir índices distintos, ainda que a empresa pudesse demonstrar a exequibilidade da solução ofertada.[7]
Se os precedentes anteriores afastavam a cristalização de um único índice ou modelo de dimensionamento, o Acórdão nº 2.271/2026 aplica essa orientação diretamente ao julgamento da proposta. Não basta identificar que a empresa ofertou menos trabalhadores; é necessário avaliar se a solução, como um todo, é capaz de produzir o resultado contratado.[1]
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7. Autonomia na proposta não significa transferência do risco à Administração
A flexibilidade reconhecida pelo TCU possui contrapartida igualmente relevante de que a empresa permanece responsável pela solução que ofereceu. O item 7.5 do Anexo VII-A da IN nº 5/2017 vincula a contratada à proposta e à disponibilização dos recursos necessários à perfeita execução. O art. 63 da mesma Instrução Normativa atribui à contratada o ônus decorrente de eventual erro no dimensionamento dos quantitativos, impondo-lhe a complementação quando os recursos inicialmente previstos se mostrarem insuficientes.[2]
A Lei nº 14.133/2021 converge com essa lógica. Seu art. 115 determina que o contrato seja fielmente executado pelas partes, respondendo cada uma pelas consequências de sua inexecução total ou parcial.[4]
Assim, se a empresa afirma ser capaz de executar o mesmo volume e padrão de serviços com menor número de trabalhadores em razão de organização mais eficiente, equipamentos superiores ou metodologia diferenciada, poderá estruturar sua proposta dessa forma, desde que demonstre sua exequibilidade quando necessário. Mas não poderá, durante a execução, transferir à Administração o custo do erro empresarial que lhe seja imputável.
Esse ponto é central para a correta leitura do precedente, tendo em vista que o Acórdão combina autonomia empresarial ex ante com responsabilização econômica ex post. A liberdade de dimensionar não se converte em autorização para subdimensionar sem consequências.[1][2]
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8. O planejamento administrativo continua essencial
Seria igualmente equivocado interpretar o precedente como esvaziamento do Estudo Técnico Preliminar ou do Termo de Referência. O planejamento permanece indispensável. No próprio caso concreto, o TCU reconheceu a pertinência de fatores como extensão das áreas, dispersão física das instalações, deslocamentos, restrições de horário, periodicidade dos serviços e características das atividades para a definição dos quantitativos administrativos.[1]
A diferença reside na função jurídica desses elementos. Eles justificam a estimativa da Administração e constituem parâmetros legítimos para avaliar as ofertas. Podem, inclusive, demonstrar que uma produtividade superior é inviável diante das peculiaridades concretas do serviço. O que não autorizam é presumir, sem exame técnico, que toda estrutura empresarial diferente daquela planejada será necessariamente incapaz de executar o objeto.
Quanto mais robusto for o planejamento, melhores serão as condições para avaliar criticamente soluções alternativas. Memória de cálculo consistente, padrões de desempenho objetivos e conhecimento das particularidades operacionais permitem distinguir verdadeira inovação de produtividade de simples corte artificial de custos.
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9. Custos zerados e a coerência da lógica de investigação
O mesmo acórdão examinou questão complementar envolvendo proposta com custos zerados para equipamentos necessários à execução. O Tribunal não afirmou que a existência de rubrica igual a zero conduziria automaticamente à desclassificação. Considerou irregular, isto sim, a aceitação sem diligência suficiente para compreender a justificativa econômica da composição.[1]
O raciocínio é simétrico ao aplicado ao quantitativo de mão de obra. Menor número de trabalhadores não autoriza rejeição automática; custo nulo em determinada rubrica também não autoriza aceitação automática. Em ambos os casos, a Administração precisa compreender a estrutura econômica e operacional da proposta e formar convencimento técnico sobre sua viabilidade.
Isso evidencia concepção mais ampla de julgamento, na medida em que a análise das propostas não deve ser substituída por automatismos. Indicadores atípicos funcionam como sinais para aprofundamento da instrução, não como atalhos para uma decisão desvinculada das circunstâncias concretas.
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10. Consequências práticas para Administração e licitantes
Para a Administração, o precedente recomenda separar com clareza o que é requisito de resultado daquilo que constitui apenas premissa estimativa. O edital e o Termo de Referência devem definir níveis de serviço, frequências, padrões de qualidade, unidades de medição e demais resultados exigidos, preservando espaço para que o mercado proponha organização operacional própria quando a natureza do objeto permitir.
No julgamento, diferenças relevantes de produtividade ou de dimensionamento devem ser examinadas tecnicamente. Havendo dúvida objetiva, a diligência deve buscar elementos capazes de demonstrar a distribuição das equipes, a capacidade operacional, os recursos empregados, a cobertura de ausências e a coerência entre metodologia e custos. A motivação da decisão deve explicar por que a solução é ou não suficiente para executar o objeto.
Para os licitantes, o precedente amplia o espaço para soluções eficientes, mas eleva a importância da preparação probatória. Ganhos de produtividade precisam ser demonstráveis. A proposta deve ser acompanhada de memória de cálculo coerente e de narrativa operacional capaz de resistir à diligência administrativa.
A empresa também deve avaliar com prudência o risco de sua própria eficiência projetada. Se os recursos ofertados se mostrarem insuficientes por erro de dimensionamento imputável à contratada, a complementação necessária será, em princípio, suportada por ela, sem transferência automática do custo à Administração.[1][2]
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11. O resultado do julgamento
Ao final, o TCU considerou irregular a desclassificação da representante fundada essencialmente no fato de sua proposta contemplar quantitativos inferiores aos estimados pela Administração. Como o procedimento ainda estava em curso, o Plenário determinou o retorno do certame à fase de julgamento das propostas.[1]
O órgão foi determinado a reexaminar a oferta mediante avaliação da produtividade, da metodologia operacional e da exequibilidade da solução, sem que a adoção de quantitativos de mão de obra inferiores aos estimados pela Administração constituísse, isoladamente, fundamento para sua rejeição.[1]
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Análise LCT
O Acórdão nº 2.271/2026-Plenário constitui manifestação relevante do TCU sobre a evolução da lógica de contratação de serviços terceirizados, ao firmar que o planejamento administrativo deve definir a necessidade e os resultados pretendidos sem, como regra, eliminar o espaço empresarial para a escolha dos meios mais eficientes de alcançá-los.
Essa orientação não reduz o controle sobre a exequibilidade e o torna mais qualificado. A análise deve buscar responder se a solução apresentada, considerada em seu conjunto, possui capacidade técnica, operacional e econômica de produzir os resultados exigidos pela Administração.
Para os licitantes, o precedente abre espaço para organização mais eficiente, mas exige consistência técnica. Produtividade superior, mecanização, tecnologia e rearranjo das equipes deixam de ser meras alegações comerciais e passam a integrar a demonstração concreta de que a solução é exequível.
Para a Administração, o julgamento demanda motivação material. O quantitativo estimado continua relevante como referência e sinal de controle, mas não substitui a análise da produtividade, da metodologia e dos recursos efetivamente ofertados. Havendo dúvida técnica fundada, a diligência é o instrumento adequado para esclarecer a viabilidade antes da exclusão.
Há, por fim, relação direta entre liberdade e responsabilidade. Ao admitir que o mercado proponha soluções próprias, o ordenamento permite que a competição revele ganhos de produtividade e inovação. Aceita a proposta, porém, a empresa fica vinculada ao modelo ofertado e assume o risco do dimensionamento que lhe seja imputável.
O Acórdão nº 2.271/2026, portanto, estabelece que, em contratações orientadas a resultados, a Administração deve julgar a capacidade de execução da solução e não apenas sua aderência quantitativa ao modelo utilizado para elaborar o orçamento referencial. A exequibilidade é conclusão que depende de análise concreta.
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Notas e referências
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Legislação e orientações oficiais
[2] BRASIL. Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão. Instrução Normativa Seges/MPDG nº 5, de 26 de maio de 2017. Especialmente art. 3º, art. 63, Anexo VII-A, itens 6.2, 7.3, 7.4 e 7.5, e Anexo VII-B, item 2.1, alínea “a”.
[3] BRASIL. Ministério da Economia. Instrução Normativa Seges/ME nº 98, de 26 de dezembro de 2022. Art. 1º.
[4] BRASIL. Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021. Especialmente arts. 5º, 59 e 115.
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Jurisprudência e controle
[1] TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Acórdão nº 2.271/2026-Plenário. Representação. Relator Ministro Jorge Oliveira. Informativo de Licitações e Contratos nº 535.
[5] TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Acórdão nº 16.637/2021-Primeira Câmara. Produtividade em serviços terceirizados.
[6] TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Acórdão nº 328/2023-Plenário. Dimensionamento de recursos humanos e produtividade diferenciada.
[7] TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Acórdão nº 689/2024-Plenário. Índices de produtividade e demonstração da exequibilidade.
[8] TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Súmula nº 262. Presunção relativa de inexequibilidade e oportunidade de demonstração pelo licitante.
[9] TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Acórdão nº 80/2025-Plenário. Exequibilidade, diligência e demonstração concreta da viabilidade da proposta.
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Doutrina e estudos técnicos
[10] TORRES, Ronny Charles Lopes de; TORRES, Lycia Oliveira. A presunção relativa de exequibilidade em licitações de obras e serviços de engenharia: análise sistemática da Lei nº 14.133/2021 e da jurisprudência do Tribunal de Contas da União. 2026.