Apresenta-se um panorama sobre as sanções administrativas previstas nas normas de licitação, que trazem algum tipo de impedimento aos fornecedores. Advertência, multa, suspensão temporária, impedimento e a declaração de inidoneidade são as sanções previstas nas leis que tratam sobre o tema. Ocorre que, nem toda penalidade traz vedação de licitar e contratar com a Administração Pública, como é o caso da advertência e da multa.
Conhecer mais detalhadamente os tipos de sanções possíveis e o entendimento jurisprudencial, pode auxiliar na organização da atividade empresarial, evitando prejuízos de ordem técnica e patrimonial.
Legislação aplicável
As sanções administrativas que acarretam algum tipo de vedação de licitar e contratar estão identificadas em diversos normativos, como demonstrado a seguir:
a) suspensão de licitar, prevista no art. 87, inc. III, da Lei nº 8.666/1993 (Lei Geral de Licitações);[1]
b) declaração de inidoneidade, prevista no art. 87, inc. IV, da Lei nº 8.666/1993 (Lei Geral de Licitações);[2]
c) impedimento de licitar, prevista no art. 7º, da Lei nº 10.520/2002 (Lei do Pregão);[3]
d) impedimento de licitar, prevista no art. 47 da Lei nº 12.462/2011 (Regime Diferenciado de Contratações Públicas);[4] e
e) suspensão de licitar, prevista no art. 82, inc. III, da Lei nº 13.303/2016 (Lei de Licitações das Estatais).[5]
As principais causas para penalidades são inexecução parcial ou total do contrato, atraso injustificado no cumprimento de obrigações, irregularidades em documentação, desistência de proposta ou de firmar o contrato, assim como fraudes de todos os tipos.
De acordo com os conceitos previstos na Lei Geral de Licitações, a suspensão de licitar proíbe a empresa sancionada de participar de certames e contratar com o órgão ou entidade sancionadora, pelo período de até 2 (dois) anos; No impedimento de licitar, a vedação ocorre com a esfera que o órgão ou entidade que aplicou a sanção pertence – União, Estados, Municípios ou Distrito Federal – por até 5 (cinco) anos; Já sobre a declaração de inidoneidade, a proibição de licitar e contratar acontece com a Administração Pública – todos os órgãos e entidades, de todas as esferas e poderes – por tempo não inferior a 2 (dois) anos, sem limitação na norma sobre o período máximo de punição.[6]
A Instrução Normativa nº 3/2018 do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, atual Ministério da Economia, ao estabelecer as regras de funcionamento do Sistema de Cadastramento Unificado de Fornecedores – SICAF, a referida métrica de sanções:
Art. 34. São sanções passíveis de registro no Sicaf, além de outras que a lei possa prever: I – advertência por escrito, conforme o inciso I do art. 87 da Lei nº 8.666, de 1993, e o inciso I, do art. 83 da Lei nº 13.303, de 30 de junho de 2016; II – multa, na forma prevista no instrumento convocatório ou no contrato, conforme o art. 86 e o inciso II do art. 87 da Lei nº 8.666, de 1993, e o inciso II do art. 83 da Lei nº 13.303, de 2016; III – suspensão temporária, conforme o inciso III do art. 87 da Lei nº 8.666, de 1993, e o inciso III do art. 83 da Lei nº 13.303, de 2016; IV – declaração de inidoneidade, conforme o inciso IV do artigo 87 da Lei nº 8.666, de 1993; e V – impedimento de licitar e contratar com a União, Estados, Distrito Federal ou Municípios, conforme o art. 7º da Lei nº 10.520, de 2002. § 1º A aplicação da sanção prevista no inciso III do caput impossibilitará o fornecedor ou interessado de participar de licitações e formalizar contratos, no âmbito do órgão ou entidade responsável pela aplicação da sanção. § 2º A aplicação da sanção prevista no inciso IV do caput impossibilitará o fornecedor ou interessado de participar de licitações e formalizar contratos com todos os órgãos e entidades da Administração Pública direta e indireta da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. § 3º A aplicação da sanção prevista no inciso V do caput impossibilitará o fornecedor ou interessado de participar de licitações e formalizar contratos no âmbito interno do ente federativo que aplicar a sanção: I – da União, caso a sanção seja aplicada por órgão ou entidade da União; II – do Estado ou do Distrito Federal, caso a sanção seja aplicada por órgão ou entidade do Estado ou do Distrito Federal; ou III – do Município, caso a sanção seja aplicada por órgão ou entidade do Município.
Com a publicação da Lei nº 14.133/2021 – Nova Lei de Licitações – houve a compilação da maior parte das normas citadas, exceto a Lei nº 13.303/2016 específica para empresas estatais. Sobre as sanções administrativas, o art. 156 do novo normativo elenca as seguintes sanções com medidas restritivas aos fornecedores: impedimento de licitar e contratar e declaração de inidoneidade.[7] A primeira impedirá o responsável de licitar ou contratar no âmbito do ente federativo que o órgão ou entidade aplicador da sanção pertencer, pelo prazo máximo de 3 (três) anos, e a segunda vedará o responsável de participar de certames ou firmar contratos no âmbito da Administração Pública direta e indireta de todos os entes federativos, pelo prazo mínimo de 3 (três) anos e máximo de 6 (seis) anos.[8]
A Nova Lei de Licitações poderá coexistir com as antigas normas pelo período de 2 (dois) anos, contados do dia abril de 2021, motivo pelo qual todas as sanções estão sendo tratadas no presente texto. Importante frisar que durante esse período os órgãos públicos poderão optar por realizar seus procedimentos de acordo com a Lei nº 14.133/2021 ou de acordo com as leis anteriores, vedada a aplicação combinada das normas.
Jurisprudência
Sobre os efeitos das sanções, evidencia-se que existem entendimentos conflitantes entre o Tribunal de Contas da União – TCU e o Superior Tribunal de Justiça – STJ.
O TCU entende que a suspensão temporária veda a participação em licitação e formalização de contrato com o órgão ou entidade que aplicou a penalidade. E que a declaração de inidoneidade proíbe o sancionado de participar de certames e contratar com toda a Administração Pública. O entendimento da Corte de Contas segue os termos definidos na Lei nº 8.666/1993:
[…] à regra prevista no art. 87, inciso III, da Lei 8.666/1993, considerando que o entendimento prevalecente neste Tribunal é no sentido de que a suspensão do direito de licitar, prevista no dispositivo em questão, produz efeitos apenas em relação ao órgão ou entidade contratante que aplicou a penalidade.[9]
Quanto à abrangência da sanção, o impedimento de contratar e licitar com o ente federativo que promove o pregão e fiscaliza o contrato (art.7º da Lei 10.520/02) é pena mais rígida do que a suspensão temporária de participação em licitação e o impedimento de contratar com um órgão da Administração (art.87, inciso III, da Lei 8.666/93), e mais branda do que a declaração de inidoneidade para licitar ou contratar com toda a Administração Pública (art. 87, inciso IV, da Lei 8.666/93).[10]
O STJ, por sua vez, possui entendimento consolidado de que ambas as sanções (suspensão temporária ou inidoneidade) possuem o mesmo efeito, ou seja, proíbem a empresa sancionada de licitar e contratar com todos os órgãos e entidades, de todas as esferas e poderes. Nesse sentido:
19) É certo que a jurisprudência desta Corte Superior de Justiça entende que a sanção prevista no art. 87, III, da Lei 8.666/93 produz efeitos não apenas no âmbito do ente que a aplicou, mas na Administração Pública como um todo. Vejamos: ADMINISTRATIVO. LICITAÇÃO. MANDADO DE SEGURANÇA PREVENTIVO. DECLARAÇÃO DE INIDONEIDADE EXARADA PELO ESTADO DO RIO DE JANEIRO. IMPOSSIBILIDADE DE CONTRATAÇÃO COM A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. APLICAÇÃO A TODOS OS ENTES FEDERADOS. 1. A questão jurídica posta a julgamento cinge-se à repercussão, nas diferentes esferas de governo, da emissão da declaração de inidoneidade para contratar com a Administração Pública, prevista na Lei de Licitações como sanção pelo descumprimento de contrato administrativo. 2. Insta observar que não se trata de sanção por ato de improbidade de agente público prevista no art. 12 da Lei 8.429/1992, tema em que o Superior Tribunal de Justiça possui jurisprudência limitando a proibição de contratar com a Administração na esfera municipal, de acordo com a extensão do dano provocado. Nesse sentido: EDcl no REsp 1021851/SP, 2a. Turma, Relatora Ministra Eliana Calmon, julgado em 23.6.2009, DJe 6.8.2009.[11]
Já sobre o impedimento de licitar previsto no art. 7º da Lei nº 10.520/2002, constata-se que o TCU entende que a empresa sancionada ficará impedida de licitar e contratar no âmbito do ente da federação que o órgão ou entidade sancionador pertencer:
[…] firmar entendimento no sentido de que a sanção estabelecida no art. 7º da Lei 10.520/2002 impossibilita o fornecedor ou interessado de participar de licitações e formalizar contratos no âmbito interno do ente federativo que aplicar a sanção, ou seja, da União, caso a sanção seja aplicada por órgão ou entidade da União; do estado ou do Distrito Federal, caso a sanção seja aplicada por órgão ou entidade do estado ou do Distrito Federal; ou do município, caso a sanção seja aplicada por órgão ou entidade do município;[12]
De outro lado, o STJ não possui entendimento tão consolidado como no caso das sanções citadas acima. Apesar de poucas manifestações sobre o tema, foram identificadas decisões que demonstram que o Tribunal também entende que a sanção deve ser estendida aos demais entes da federação. Nesse sentido:
O Estado do Espírito Santo interpôs recurso especial, com fundamento no artigo 105, inciso III, alíneas a e c, da Constituição da República, alegando violação do art. 7º da Lei n. 10.520/2002, porquanto, em apertada síntese, o aresto recorrido, ao restringir a abrangência da penalidade imposta à recorrida, limitando a proibição de licitar apenas na esfera estadual, ignorou o caráter de unidade da Administração Pública, razão pela qual a sanção de impedimento de contratar estende-se a qualquer órgão ou entidade. Aduz, ainda, dissídio jurisprudencial entre o acórdão recorrido e julgados desta Corte, do Tribunal Regional Federal da 3ª Região e do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios relacionados à questão.
[…]
É o relatório. Decido. No que trata da alegada violação do art. 7º da Lei n. 10.520/02, com razão o recorrente a esse respeito, encontrando-se o aresto vergastado em dissonância com o entendimento firmado nesta Corte Superior, no sentido de que o termo utilizado pelo legislador – Administração Pública – no dispositivo concernente à aplicação de sanções pelo ente contratante, deve se estender a todas as esferas da Administração e não ficar restrito àquela que efetuou a punição ao limitado apenas no âmbito da Administração Pública Estadual.
[…]
Observado que o entendimento aqui consignado, lastreado na jurisprudência, é prevalente no Superior Tribunal de Justiça, aplica-se o enunciado da Súmula n. 568/STJ, nestes termos:
O relator, monocraticamente e no STJ, poderá dar ou negar provimento ao recurso quando houver entendimento dominante acerca do tema.
Nesse passo, o dissídio jurisprudencial suscitado também merece acolhimento.
Ante o exposto, com fundamento no art. 255, § 4, III, do RI/STJ, dou provimento ao recurso especial, para denegar a ordem.[14]
Em outro precedente, o STJ, embora não tenha enfrentado expressamente a abrangência da aplicação da penalidade prevista no art. 7º da Lei nº 10.520/2002, manteve a decisão proferida em instancia inferior, na qual houve a extensão dos efeitos do impedimento a todos os entes da federação:
Trata-se de mandado de segurança, com pedido de liminar, impetrado por METROFILE DE SÃO PAULO LTDA contra ato do MINISTRO PRESIDENTE DO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA, consubstanciado na Portaria nº 312 de 28/10/2009, aplicando à impetrante a penalidade de impedimento de licitar e contratar com a União, Estados, Distrito Federal e Municípios pelo período de 02 (dois) anos, nos termos do art. 7º da Lei 10.520/02, sob o fundamento de ter a empresa se comportado de modo inidôneo em certame licitatório realizado no âmbito do Tribunal.
Aduz a impetrante que a autoridade coatora, nos termos do art. 87, § 3º, da Lei 8.666/93, não detém competência para aplicar a sanção questionada e que o art. 7º da Lei 10.520/02 (dispositivo utilizado para fundamentar a aplicação da sanção discutida) não encontra aplicabilidade ao caso dos autos, sob o argumento de que a conduta da impetrante não está prevista no citado dispositivo e que a sanção não detém respaldo no edital do certame.
[…]
3. É razoável e, portanto, não é nula, a exigência, no edital, de prévia experiência, por parte da licitante, em digitalização de processos fora do seu estabelecimento, notadamente considerando a inconveniência do transporte de processos para a realização desse serviço fora do Tribunal. Vencida a relatora.
4. A apuração de irregularidade em atestado de capacidade técnica pode conduzir à imposição de penalidade.
5. Na hipótese em que, não obstante o atraso decorrente da conduta da impetrante, o serviço para o qual fora instaurado o pregão acabou por ser realizado de maneira independente, a aplicação da penalidade de suspensão de dois anos, com fundamento no art. 7º da Lei 10.250/2002, é exagerada, devendo ser reduzida.
6. Segurança concedida em parte, para fixar em um ano o período da suspensão temporária de participação da impetrante em licitação e impedimento de contratar com a Administração.[15]
Pelo curto período de existência da Nova Lei de Licitações, não foram identificadas decisões do Poder Judiciário ou dos órgãos de controle tratando sobre os efeitos das sanções administrativas. Acredita-se não existirem maiores divergências com o disposto na norma, uma vez que a Lei nº 14.133/2021 definiu com detalhes a amplitude de cada penalidade que causa restrições aos fornecedores:
Art. 156. […] § 4º A sanção prevista no inciso III do caput deste artigo será aplicada ao responsável pelas infrações administrativas previstas nos incisos II, III, IV, V, VI e VII do caput do art. 155 desta Lei, quando não se justificar a imposição de penalidade mais grave, e impedirá o responsável de licitar ou contratar no âmbito da Administração Pública direta e indireta do ente federativo que tiver aplicado a sanção, pelo prazo máximo de 3 (três) anos. § 5º A sanção prevista no inciso IV do caput deste artigo será aplicada ao responsável pelas infrações administrativas previstas nos incisos VIII, IX, X, XI e XII do caput do art. 155 desta Lei, bem como pelas infrações administrativas previstas nos incisos II, III, IV, V, VI e VII do caput do referido artigo que justifiquem a imposição de penalidade mais grave que a sanção referida no § 4º deste artigo, e impedirá o responsável de licitar ou contratar no âmbito da Administração Pública direta e indireta de todos os entes federativos, pelo prazo mínimo de 3 (três) anos e máximo de 6 (seis) anos.
Análise LCT
Participar de procedimentos licitatórios e formalizar contratos com o Governo exige que os interessados tomem cautelas para evitar descumprimentos que possam acarretar sanções administrativas. Como visto, algumas sanções causam restrições severas de licitar e contratar com a Administração, com o ente da federação ou com a Administração Pública.
TCU e STJ possuem interpretações conflitantes sobre os efeitos das sanções, o que acaba por dificultar a consolidação de entendimento por parte dos gestores públicos e também dos fornecedores, cenário em que os efeitos definitivos da sanção serão definidos de acordo com o tribunal a que a matéria for levada.
Por parte do licitante ou empresa contratada, são fatores que diminuem consideravelmente a probabilidade de sofrer sanções possuir um bom conhecimento sobre as normas, saber das regras previstas nos editais e compreender os termos dos contratos firmados com os órgãos. A contratação de profissional especializado na área pode ser uma excelente opção para a participação segura em licitações.
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[1] Lei nº 8.666/1993: “Art. 87. Pela inexecução total ou parcial do contrato a Administração poderá, garantida a prévia defesa, aplicar ao contratado as seguintes sanções: […] III – suspensão temporária de participação em licitação e impedimento de contratar com a Administração, por prazo não superior a 2 (dois) anos”.
[2] Lei nº 8.666/1993: “Art. 87. Pela inexecução total ou parcial do contrato a Administração poderá, garantida a prévia defesa, aplicar ao contratado as seguintes sanções: […] IV – declaração de inidoneidade para licitar ou contratar com a Administração Pública enquanto perdurarem os motivos determinantes da punição ou até que seja promovida a reabilitação perante a própria autoridade que aplicou a penalidade, que será concedida sempre que o contratado ressarcir a Administração pelos prejuízos resultantes e após decorrido o prazo da sanção aplicada com base no inciso anterior”.
[3] Lei nº 10.520/2002: “Art. 7º Quem, convocado dentro do prazo de validade da sua proposta, não celebrar o contrato, deixar de entregar ou apresentar documentação falsa exigida para o certame, ensejar o retardamento da execução de seu objeto, não mantiver a proposta, falhar ou fraudar na execução do contrato, comportar-se de modo inidôneo ou cometer fraude fiscal, ficará impedido de licitar e contratar com a União, Estados, Distrito Federal ou Municípios e, será descredenciado no Sicaf, ou nos sistemas de cadastramento de fornecedores a que se refere o inciso XIV do art. 4o desta Lei, pelo prazo de até 5 (cinco) anos, sem prejuízo das multas previstas em edital e no contrato e das demais cominações legais”.
[4] Lei nº 12.462/2011: […] Art. 47. Ficará impedido de licitar e contratar com a União, Estados, Distrito Federal ou Municípios, pelo prazo de até 5 (cinco) anos, sem prejuízo das multas previstas no instrumento convocatório e no contrato, bem como das demais cominações legais, o licitante que: I – convocado dentro do prazo de validade da sua proposta não celebrar o contrato, inclusive nas hipóteses previstas no parágrafo único do art. 40 e no art. 41 desta Lei; II – deixar de entregar a documentação exigida para o certame ou apresentar documento falso; III – ensejar o retardamento da execução ou da entrega do objeto da licitação sem motivo justificado; IV – não mantiver a proposta, salvo se em decorrência de fato superveniente, devidamente justificado; V – fraudar a licitação ou praticar atos fraudulentos na execução do contrato; VI – comportar-se de modo inidôneo ou cometer fraude fiscal; ou VII – der causa à inexecução total ou parcial do contrato.
[5] Art. 83. Pela inexecução total ou parcial do contrato a empresa pública ou a sociedade de economia mista poderá, garantida a prévia defesa, aplicar ao contratado as seguintes sanções: […] III – suspensão temporária de participação em licitação e impedimento de contratar com a entidade sancionadora, por prazo não superior a 2 (dois) anos.
[6] Lei nº 8.666/1993: […] Art. 87. Pela inexecução total ou parcial do contrato a Administração poderá, garantida a prévia defesa, aplicar ao contratado as seguintes sanções:[…] IV – declaração de inidoneidade para licitar ou contratar com a Administração Pública enquanto perdurarem os motivos determinantes da punição ou até que seja promovida a reabilitação perante a própria autoridade que aplicou a penalidade, que será concedida sempre que o contratado ressarcir a Administração pelos prejuízos resultantes e após decorrido o prazo da sanção aplicada com base no inciso anterior.
[7] Lei nº 14.133/2021. Art. 156. Serão aplicadas ao responsável pelas infrações administrativas previstas nesta Lei as seguintes sanções: I – advertência; II – multa; III – impedimento de licitar e contratar; IV – declaração de inidoneidade para licitar ou contratar.
[8] Lei nº 14.133/2021. Art. 156. […] § 4º A sanção prevista no inciso III do caput deste artigo será aplicada ao responsável pelas infrações administrativas previstas nos incisos II, III, IV, V, VI e VII do caput do art. 155 desta Lei, quando não se justificar a imposição de penalidade mais grave, e impedirá o responsável de licitar ou contratar no âmbito da Administração Pública direta e indireta do ente federativo que tiver aplicado a sanção, pelo prazo máximo de 3 (três) anos. § 5º A sanção prevista no inciso IV do caput deste artigo será aplicada ao responsável pelas infrações administrativas previstas nos incisos VIII, IX, X, XI e XII do caput do art. 155 desta Lei, bem como pelas infrações administrativas previstas nos incisos II, III, IV, V, VI e VII do caput do referido artigo que justifiquem a imposição de penalidade mais grave que a sanção referida no § 4º deste artigo, e impedirá o responsável de licitar ou contratar no âmbito da Administração Pública direta e indireta de todos os entes federativos, pelo prazo mínimo de 3 (três) anos e máximo de 6 (seis) anos.
[9] TCU – Acórdão nº 5824/2014 – 1ª Câmara.
[10] TCU – Acórdão nº 2530/2015 – Plenário
[11] STJ – REsp 1552078/DF, Relator Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, Julgamento em 7/06/2016, Dje 10/06/2016.
[12] TCU – Acórdão nº 739/2013 – Plenário
[13] STJ – RECURSO ESPECIAL Nº 1.832.158 – ES (2019/0242215-5) – Relator MINISTRO FRANCISCO FALCÃO – Julgamento em 2/09/2019
[14] STJ – Mandado de Segurança Nº 14991 DF (2010/0015730-8) – Relatora MINISTRA ELIANA CALMON – Julgamento em 21/06/2011.